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Criado:
2000.11.30
Atualizado:
2000.12.17
CD, JS

Luiz Ricardo Araújo Florence
Planos para a área central
Análise crítica dos planos de intervenção e Operações Urbanas direcionados à área central da cidade de São Paulo – questões de democratização do planejamento urbano 
 
 
 
 
 

A proposta deste trabalho é uma busca por respostas quanto ao grau de viabilidade, democratização (seja na informação seja na participação) e atendimento aos interesses sociais dos planos de intervenção focalizados e Operações Urbanas localizadas na área central, atentando às percepções sobre o que significa e/ou qualifica uma área central e quais os motivos de degradação da área central, aos órgãos – privados ou públicos – ligados aos responsáveis pela manufatura dos planos e suas intenções, encaixados no panorama da elite brasileira e suas peculiaridades. Como base de análise e devido ao tempo de pesquisa limitado, a pesquisa restringiu-se a três propostas de intervenção: O projeto e a Operação Urbana Anhangabaú, a Operação Urbana Centro e o Programa Reconstruir o Centro, tendo esses projetos se destacados devido seu caráter e seus desdobramentos.
 

O Projeto e a Operação Urbana Anhangabaú

A iniciativa de intervenção e remodelação da área do Vale do Anhangabaú fora proposta na gestão do prefeito Reynaldo de Barros, por sugestão do arquiteto e professor da FAUUSP Benedito de Lima Toledo para que acontecesse um concurso público de projetos de intervenção. Pode-se dizer que a proposta de requalificação do Vale do Anhangabaú fora um resultado dos desdobramentos da política de intervenção urbanística focalizada na área central empreendida a partir de 1976, na gestão do prefeito e atual presidente do banco Itaú Olavo Setúbal, que nomeou seu plano de "plano de Revitalização do Centro", e foi o responsável pela reforma de grandes marcos arquitetônicos como o edifício Martinelli, o Viaduto Santa Efigênia e o Páteo do Colégio. Realizou-se também um inventário geral de edificações de valor histórico, arquitetônico e cultural, que mais tarde foi base para a lei de patrimônio, onde foram tombados e classificados na lei de zoneamento como Z8-200. Fora o primeiro plano de revitalização para a área central a ser pensado pelo órgão público em São Paulo, ou seja, o primeiro sinal formal de interesse na situação do centro da cidade, e é interessante para esta análise que se entenda em que panorama urbanístico fora pensado este projeto de revitalização. O projeto fora, na verdade uma etapa de um processo mais longo, mais extenso.

Segue abaixo um trecho do Edital do "Concurso Público Nacional para a Elaboração do Plano de Reurbanização do Vale do Anhangabaú – São Paulo.", publicado em 1981, resultado da parceria entre PMSP, EMURB e IAB. Este trecho expressa os objetivos do concurso:

"2.2 O objetivo do Concurso é a elaboração de solução global para o conjunto urbanístico do Vale do Anhangabaú.

3. A solução deverá ressaltar em proposta de caráter abrangente, envolvendo circulação viária e de pedestres, uso dos espaços públicos, equipamentos a nível local e metropolitano, disciplina e regulamentação do uso do solo e das edificações, valorizando os edifícios tombados pelos poderes públicos ou considerados de zona especial e demais aspectos que o concorrente julgar pertinente

Dada a complexidade do problema, o arquiteto deverá organizar a proposta dentro de uma visão de conjunto, assimilando, porém, as prioridades com a vista a uma implantação gradual da solução, especificando claramente os elementos de uma intervenção imediata." A proposta de intervenção da prefeitura como um todo pode ser subdividida em duas frentes de atuação : na intervenção arquitetônica no conjunto do perímetro correspondente ao Vale e a iniciativa de valorizar o perímetro urbano imediato que permeia o Anhangabaú, através da Operação urbana. O que foi citado acima é o Edital do concurso público de arquitetos, que corresponde – o mais próximo possível – às metas pensadas pelos planejadores da EMURB e do IAB para a intervenção. Mais quais seriam tais metas?

Como uma amostra de um processo de desgaste da área central, a região limítrofe do Vale do Anhangabaú perdia prestígio e os lotes nela inseridos apenas depreciavam com o tempo. Além disso, dentro da avaliação da prefeitura da época, o Anhangabaú era uma peça essencial para uma retomada do processo de revitalização do centro de São Paulo, uma vez que o Vale era responsável por comportar um grande fluxo viário nos eixos sul-norte e sul-oeste, além de servir de ligação do passeio público entre duas áreas importantes da área central, separando o Largo São Bento e marcos arquitetônicos como o edifício Martinelli e a região das galerias de pedestres e do teatro municipal.

É deste conflito entre dois grandes fluxos de circulação que surge o plano de metas do projeto vencedor do concurso público, de autoria da equipe de arquitetos de Jorge Wilheim em co-autoria com Rosa Grená Kliass, escolhido dentre 93 equipes que apresentaram proposta das 153 que se inscreveram. Somente na administração de Jânio Quadros o projeto fora aplicado com apenas algumas mudanças. A solução adotada por Wilheim para resolver o problema da circulação " propunha um rebaixamento parcial do leito da Avenida Prestes Maia e a sua cobertura, realizada por uma grande laje de concreto que reduzia a profundidade do Vale em pouco mais de 10 m. " – o que paisagisticamente foi considerado, inclusive pelo autor do trecho transcrito, Ângelo Bucci, uma "atitude desastrosa", por destruir a imagem de vale do próprio Vale – " Esse "túnel" estendia-se desde o Viaduto Santa Efigênia até o Viaduto do Chá; o seu traçado sofria as "interferências" das instalações existentes e, por isso, não resultava linear. Essa solução eliminava o conflito pedestre-veículo da "praça" – que era no nível da rua formosa e feita na laje de cobertura da avenida – exceto pela alça de viaduto rodoviário que, vinda do "túnel", aflorava em meio à praça para dar acesso à Avenida São João. De qualquer forma o viaduto – elevado – não era "obstáculo" ao trânsito de pedestres na "praça" . Desse modo o conflito pedestre-veículos era eliminado" (Bucci, em tese de mestrado). Nesse espaço, esta "praça", aconteceriam eventos públicos, comércio, manifestações artísticas, entre as atividades cotidianas da região.

A grande crítica ao projeto de Wilheim no pensamento de Bucci reside no fato que, na história da cidade, o Vale do Anhangabaú, desgastado ou não, sempre fora um cartão postal, a "sala de visitas de São Paulo", como dizia o antigo prefeito Prestes Maia, que tinha o Vale como peça importante em seu plano de avenidas. Mais do que isso, o Vale, dado o seu destaque – de elemento funcional importantíssimo, estruturador de fluxos – na cidade, era um espaço de manifestações públicas importantíssimas – como o comício da campanha "Diretas Já", que aglutinou mais de um milhão de pessoas em ato de cidadania e civilidade – uma vez que aquele lugar atraía a atenção geral da sociedade ( uma versão atual desse lugar pode ser considerado a avenida Paulista ). Com a aplicação do projeto, o Vale deixou de ser reconhecido pela cidade como um espaço metropolitano, passou a ser um "monumento" isolado da cidade.

"No Anhangabaú, os projetos se dividem entre aqueles que foram capazes de dar conta deste convívio – pedestres e automóveis – e projetos simplistas que não enfrentaram este conflito. Então, o grande problema do projeto de Jorge Wilheim é este, eles não lidaram com o conflito, eles estirparam o conflito. O Vale, hoje, ficou reduzido a um espaço de desinteresse absoluto, para todas as funções" (Regina Meyer).   Bucci também cita a teoria de Argan para exemplificar o descompasso do projeto de Wilheim. O Vale atual seria o "monumento" – isolado, "anticidade" – como projeto de edificação, em contraponto ao "monumental", de escala metropolitana, onde o espaço edificado é reconhecido e abraçado por uma escala maior, que lhe dá novas funções, estas de escala metropolitana.

Mesmo assim, a proposta de se resolver problemas de escala urbana através unicamente de projetos de arquitetura é ingênua, para não dizer ridícula, contando com fatores sócio-econômicos e culturais, políticas urbanas – zoneamento, leis de uso do solo, leis de trânsito e gestões públicas – e demais características inerentes de uma cidade e que não podem se desvincular do raciocínio do órgão planejador urbano. Tentando seguir esta linha de raciocínio a EMURB – um instrumento da Prefeitura – e os demais órgãos responsáveis pela intervenção tomaram a decisão de que seria necessário um mecanismo de atração de capital privado que, segundo eles, traria recursos e prestígio de volta para a região. Esse mecanismo, já usado na chamada "Operações Interligadas", eram chamadas de Operação Urbana, instituída durante a gestão de Jânio Quadros, estudada de 1989 até a sua aplicação em 1991, na região do Vale do Anhangabaú "prevendo, na área central, a possibilidade de comprar potencial construtivo a mais do que os limites estabelecidos pelo zoneamento e o resultado dessa venda seria aplicado na área" (José Eduardo de Assis Lefévre, como membro da EMURB e atual professor da FAU USP).

Lefévre, em sua fala, como coordenador da implantação do projeto da Operação Urbana Centro, credita o fracasso da Operação Anhangabaú a dois condicionantes: primeiro devido a problemas burocráticos e falta de estudo de viabilidade o dinheiro da operação urbana jamais foi aplicado na obra do Vale, uma vez que esta tinha terminado em 91, antes da implantação da operação. Em segundo lugar, o limite restrito de aproveitamento no zoneamento da área central, somado ao tamanho limitado dos lotes, reprimia a demanda de investimentos em edificações: "Na realidade, nós vimos muito claramente no desenrolar da operação, depois de sua aprovação – que teve a vigência de três anos – que a compra de potencial construtivo não era objeto de desejo. Ninguém queria, poucas pessoas quiseram comprar potencial construtivo na área central" (Ibid). Anos depois, uma nova empreitada na tentativa de reabilitar o centro de São Paulo seria proposta. Desta vez mais abrangente, compreenderia boa parte da região sob influência do Programa Pró-Centro.
 

Operação Urbana Centro

"Para agilizar o processo de retomada das atividades e reverter a situação da área central, concebeu-se a lei n.º 12.349, de 6 de julho de 1997, conhecida como Operação Urbana Centro. Esta lei é um conjunto de medidas que estimulam o investimento privado na área, e cria um centro dinâmico e verticalizado a conviver com o centro tradicional antigo.

Dentre outras medidas, a lei permite aumentar índices urbanísticos para a construção de hotéis e edifícios comerciais. Cria, também, condições excepcionais para usos de habitação, cultura, lazer e entretenimento. A lei surgiu para reverter a situação criada por duas décadas de legislação restritiva do uso do solo que, ao tentar impedir a degradação da área, acabou por provocar efeito contrário, inibindo seu potencial de pólo articulador".

Esta é a definição da Operação Urbana Centro disponível no link do site da prefeitura de São Paulo. Nota-se a falta de informações disponíveis para que a população possa entrar em contato com o programa.

Basicamente, a Operação Urbana diz respeito a mudanças de zoneamento e uso do solo, com a atitude que os criadores da operação acreditam ser mais velozes por não enfrentar as barreiras burocráticas impostas na manufatura e aplicação de um plano diretor : "Embora planejamento de uma maneira geral seja uma atividade que não me atraia muito pelo longo tempo de maturação e pela longa interferência visível na cidade, o âmbito das chamadas operações urbanas – são planos de bairro, mais localizados – tem condições de interferir e mexer com a cidade de uma forma mais direta que o planejamento – entendido como zoneamento – que é algo de longo prazo e que não tem interferências tão imediatas" (Lefévre). Cria-se então a proposta de, através desses mecanismos se comprar potencial adicional de construção, o que proporcionaria um canal de recursos a serem reaplicados em melhorias no sistema de equipamentos urbanos e reurbanizações de áreas deficitárias pela cidade. O que diferenciaria a Operação urbana centro das anteriores experimentações na Operação Interligada é a proposta de destinação dos recursos arrecadados com a compra do potencial adicional, que seriam reaplicados na própria região de implantação da operação urbana, ao invés de distribuir-se os recursos arrecadados.

Na concepção dos responsáveis pela operação, o foco dos investimentos possibilitados pelos novos recursos seria : a recuperação da imagem da área central como lugar atrativo para o grande capital, através de melhorias na acessibilidade, criação de mais áreas verdes, limpeza na poluição visual, entre uma série de outras atitudes; viabilizar "o conjunto construído moderno" , adaptando prédios para receber programas de grandes empresas – reforma de elevadores, instalação de ar condicionado, sistemas de comunicação entre outros produtos – mudanças no coeficiente de aproveitamento dos lotes inseridos na área de intervenção, esta muitas vezes mais abrangente do que a área de influencia da Operação Urbana Vale do Anhangabaú. O perímetro que diz respeito à zona de intervenção de toda a Operação "vai das ferrovias, Santos-Jundiaí, Sorocabana, vindo desde a Alcântara Machado passando pelo Largo da Concórdia, passando pela Luz, chegando até a Praça Júlio Prestes. O limite a oeste abrange o eixo das grandes avenidas: Duque de Caxias, Amaral Gurgel e depois contorna a Praça Roosevelt para pegar a Caio Prado. Esse trecho ao sul é constituído pela ligação leste-oeste para depois pegar a Radial Leste até a ferrovia". Dentro deste perímetro se inscreve uma área de tratamento diferenciado que "Corresponde basicamente à área circunscrita pela antiga rótula, rótula do Coronel Fontenelle ou anel de radiação do Prestes Maia, que é o eixo dos viadutos acrescidos da Rua da Consolação e Av. Ipiranga, os viadutos, Praça João Mendes, Praça da Sé, Praça Clóvis, inclui todo o Parque D. Pedro incluindo a Av. Mercúrio, a Av. Exterior, Senador Queiroz, depois a Av. Ipiranga e contorna a Praça da República" (Lefévre) Esta é chamada "Área de Especial Interesse". Dentro dessa área, para os três primeiros anos de implantação da Operação Urbana, estaria previsto a viabilização da isenção de pagamento de contrapartida monetária mediante um estudo de viabilidade do projeto que se encaixasse nas perspectivas da operação, sem limites de gabarito e área construída. Para complementar o processo de arrecadação de fundos e investimentos para o centro, criou-se um outro mecanismo chamado Lei de fachadas, de 1997, que consiste em conceder isenção do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), por um prazo de 10 anos, quem patrocinar ou promover a recuperação e ou manutenção da fachada de imóveis tombados na área de abrangência da lei."O Pró Centro, responsável pelo acompanhamento dos processos, já contabilizou 230 consultas de pessoas, físicas e jurídicas interessadas. Dessas, 39 autuaram processo de isenção fiscal, na maioria condomínios. Em 1999, os quatro primeiros foram contemplados pela lei. Em 2000, 0 condomínio Edifício Louvre recebeu a isenção e estão previstos outros casos"(retirado do site). 

Nota-se, colocando tais resultados em números dentro da escala metropolitana em que se aplica a área central, que as transformações urbanas estão muito aquém daquelas previstas, melhor, muito aquém de serem catalisadores de novo interesse público – lê-se também capital privado – objetivado por seus planejadores.

Plano Reconstruir o Centro

O Plano Reconstruir o Centro foi elaborado pela gestão administrativa municipal que começou em 2001 e fora resultado do trabalho de profissionais da secretaria de planejamento, da SEHAB, do Pró Centro, da Administração Regional Sé, e de organizações não governamentais interessadas na área central como a Associação Viva o Centro.

Baseado no programa veiculado nos canais públicos, podemos encarar o plano Reconstruir o Centro como em uma linha diferenciada de não só intervenção, mas de abordagem e entendimento do perfil e das funções da área central. Seria talvez o primeiro plano cujo centro focalizado tivesse um caráter social – ao se dizer social refere-se a um centro de desenvolvimento de atividades sociais próprias da malha urbana – algo além de um centro de atrativos econômicos. Suas bandeiras, portanto, são a "realizar uma política urbana com inclusão social na área central" e a "democratização do uso dos espaços públicos da área central", mais do que um resgate do perfil de um centro econômico. Os objetivos do plano, portanto são:

"organização do comércio ambulante, reordenamento do transporte público na região, habitação, atendimento aos moradores de rua, geração de empregos, limpeza pública, remodelação das calçadas e iluminação. Turismo, recreação e cultura também receberão importante atenção. Os principais objetivos do Reconstruir o Centro são: melhorar as condições de circulação de pedestres e de veículos e ampliar o uso residencial." O plano consiste em adaptar a subprefeitura da região da Sé a partir da Administração Regional como órgão capacitado de administrar e coordenar o processo. Sua área de abrangência está delimitada conforme o seguinte desenho: o Centro Velho (distrito Sé), o Centro Novo (distrito da República), e também incluindo o conjunto de bairros centrais – Bom Retiro, Santa Cecília, Pari, Brás, Cambuci, Liberdade, Bela Vista e Consolação.

Consistido por um grande número de projetos de intervenção, novas políticas e alterações em serviços e equipamentos urbanos, o plano é separado em 8 tópicos, referentes às atividades que deveriam ser desenvolvidas na área central:

• Andar no Centro
• Morar no Centro
• Trabalhar no Centro
• Descobrir o Centro
• Preservar o Centro
• Investir no Centro
• Cuidar do Centro
• Governar o Centro

Sendo o Plano Reconstruir muito recente pouquíssimos resultados surgiram até então, poucas entidades e estudiosos foram capazes de divulgar o seu parecer sobre as medidas do plano. Dentre elas, está o Fórum Centro Vivo, um espaço de debates sem hierarquia consolidada onde diversas outras entidades – desde movimentos populares da área central até membros de institutos de estudo como o Florestan Fernandes, mais urbanistas, estudantes e funcionários da câmara de vereadores – debatem sobre os temas que concernem à atual situação do centro da cidade e os planos de intervenção direcionados á região. Como entidade unificada, defendem a inclusão social e o atendimento às pessoas que não tem acesso aos meios de produção na área central. O Fórum Centro Vivo lançou, recentemente o parecer sobre o plano, que fora mandado anteriormente à prefeitura. Foram selecionados e abaixo expostos alguns dos pontos mais interessantes do parecer para explicitar um pouco o caráter do plano e a posição da entidade perante ele:

• "A questão da informalidade, que é estrutural na formação de cidades na periferia do capitalismo como São Paulo, não pode ser tratada como ilegalidade. A condição de informalidade em que a que a população pobre é levada a viver, para garantir sua habitação, trabalho, etc é decorrente da falta de políticas públicas sociais que garantam os seus direitos como cidadãos. Essa condição repercute sobre todas as outras relações sociais. Por isso, o problema do comércio informal, das favelas, dos cortiços e das ocupações, não pode ser apenas tratado do ponto de vista da lei e da sua suposta ilegalidade, por uma leitura conservadora do direito jurídico. Ao tratar desses problemas, consideramos que um enfoque mais progressista não pode abrir mão de compreender como superar a informalidade pelo ponto de vista da inclusão social e dos direitos.(...)
• A ação não pode se restringir ao espaço público, por isso sugerimos acrescentar o objetivo de fazer cumprir a função social da propriedade, contra a retenção de imóveis vazios. Não podemos aceitar que imóveis permaneçam ociosos numa cidade com alto déficit habitacional como São Paulo. A função social da propriedade e o direito à moradia devem prevalecer na definição de políticas.(...)
• Questionamos a legitimidade de operações urbanas e outras ações do poder público que tenham por fundamento um processo de valorização imobiliária, mesmo que sob a justificativa de gerarem contrapartidas sociais (ver carta de princípios, no jornal do FCV, em anexo). Acreditamos que seja esse o caso da Operação Urbana Centro, e por isso propomos sua revogação. A Operação Urbana Centro foi aprovada em um contexto político em que as práticas do poder público estavam intimamente vinculadas aos promotores imobiliários, inclusive através de esquemas ilícitos. A O.U. Centro visa atrair um tipo de uso do chamado terciário avançado, e tem como objetivo uma reconversão dos espaços que serve mais aos grandes projetos imobiliários do que à reciclagem dos edifícios para fins sociais. Ao promover a valorização imobiliária, pode-se inviabilizar a inclusão social, objetivo do Plano Reconstruir o Centro, uma vez que o preço dos imóveis atualmente já dificulta a realização de uma política habitacional, e leva muitos inquilinos à condição de encortiçados.

A respeito dos grandes projetos imobiliários, temos preocupação quanto ao impacto sócio-econômico e territorial que produzem. (...)

PRODUÇÃO DE UNIDADES HABITACIONAIS
1) Não consideramos as linhas de financiamento atuais adequadas a faixas de baixa renda. O PAC (CDHU) foi uma promessa que não saiu do papel. O PAR (CEF) tem viabilizado alguns empreendimentos, mas beneficia apenas famílias com renda superior a 540 reais (3 SM) e além disso, obriga a execução de obras por empreiteiras, resultando em apartamentos muito pequenos (muito abaixo do índice de m2 por pessoa).recomendado pela ONU (...).  REVISÃO DA LEGISLAÇÃO
A revisão da legislação é uma ação premente para o sucesso de qualquer intervenção pública na área central e necessária para a viabilização de projetos urbanísticos e habitacionais econômicos e de qualidade.
Neste sentido, Fórum Centro Vivo apresenta algumas intervenções prioritárias em relação ao Plano Centro:
- Apoio à alteração no conjunto da legislação urbanística e edilícia, com destaque para a aprovação de Áreas e Zonas de Interesse Social que bloqueiem a especulação imobiliária em curso na área central, que muitas vezes procura se beneficiar dos financiamentos destinados à baixa renda para vender imóveis que estavam em dificuldade de entrar no mercado.
- Proposta para que na revisão da legislação sejam contempladas as sugestões dos Movimentos e Assessorias, como por exemplo:
- Uma maior flexibilização das normas edilícias (tanto das previstas no Código de Obras como no Decreto de habitação de Interesse Social) e padrões técnicos de construção (permitindo diversidade de projetos); A legislação é voltada para a construção de novas unidades e não foi pensada para a reciclagem ou reforma de edifícios.
- Permitir uso misto nos imóveis destinados à Habitação de Interesse Social, possibilitando o uso comercial das áreas térreas, por exemplo, para garantir a sustentabilidade do condomínio.
- Melhor aproveitamento no uso e ocupação do solo (buscar instrumentos urbanísticos de ampliação do coeficiente do potencial construtivo, urbanização consorciada, etc) para imóveis destinados à habitação de interesse social.". Por contar com a intervenção e cooperação de certas entidades, estas que focalizam transformações na área central seguindo o raciocínio das entidades que as compõem – no caso da Associação Viva o Centro, as empresas como o Bank Boston, que a financia, e representantes dos comerciantes estabelecidos na área central – e defendendo os seus interesses, o plano Reconstruir segue por deliberações que por muitas vezes segue um processo de priorização da atividade comercial formal como caminho para dinamizar e reestruturar as atividades metropolitanas na região. Tal atitude, portanto, acaba por colocar certas entidades à margem desse processo, como a organização de comércio informal, os moradores de rua, e outras vítimas do processo de urbanização de São Paulo. No desenrolar do processo de aplicação do projeto, está também prevista a revisão e reformulação da Operação Urbana Centro.

Qual o Papel do Centro da Cidade?

Uma maneira de definir o papel de uma área central é fazer o caminho oposto e equacionar as razões que fazem da área em particular um centro urbano. Essa definição depende muito da própria definição de cidade que o estudioso pode fazer, evidenciando como definição sua infraestrutura, funcionalidades, elementos urbanos e aspectos humanos da cidade – é a cidade como fruto da lógica capitalista de produção de espaço e das relações humanas, que se traduzem em relações urbanas.

Temos, para muitos teóricos urbanos, como caracterizador da divisão social do espaço, isto é, o elemento que transforma o solo urbano em mercadoria – hierarquizando assim a distribuição dos assentamentos humanos pelo poder aquisitivo de cada classe social dentro do espaço urbano – como a distância da residência para com os meios de produção estruturadores da cidade. Estes são os teóricos dos "’modelos descritivos naturalistas’, que incluem a escola de Chicago e seus seguidores, que desenvolveram a chamada econometria dos fatores de valor do solo" (Somekh), e as correntes teóricas da Ecologia Urbana – segundo Topalov, dentro dessa corrente "o preço da terra é sempre considerado como o único operador da diferenciação urbana", ignorando aspectos sociais urbanos – e da Economia Neoclássica – "caracteriza-se por analisar a lógica da decisão econômica racional, deduzindo leis de comportamento. (...) o tempo de deslocamento tem um custo e cada família pode atribuir um preço ao tempo despendido nos seus deslocamentos" (Ibid), isto é, quanto mais longe do centro (este caracterizado como "centro de negócio").

Dentro dessa definição, o centro da cidade define-se como a aglomeração do comércio e serviços principais, área de maior circulação de capital e mercadorias. Deixa-se de lado, não só na análise da área central, mas como em todo o estudo urbano, os aspectos sociais e de luta de classes que, segundo Topalov, acaba por definir o desenho e a gestão urbana pela cidade. Não há, dentro dessa definição, a idéia de referencial para o centro urbano, ou de vida pública: não se pode reduzir o ser urbano a um mero consumidor e trabalhador, principalmente em uma cidade como São Paulo, onde os detalhes socioeconômicos são muito mais sutis, e os papéis não são tão claramente definidos.

Temos como exemplo de um centro econômico que não tem a competência de um centro de vida urbana a região lindeira da Av. Eng. Luís Carlos Berrini e a região comercial da Vila Olímpia, onde a carência de equipamentos urbanos, espaços públicos, e serviços que atraiam o interesse da população em geral não só desperdiça o potencial que a infraestrutura e o número de usuários viabiliza para a região – que poderia servir melhor a população que trabalha lá diariamente – mas também como centro urbano para aqueles que poderiam vir a utilizar a região como pólo cultural ou de serviços como normalmente em um centro urbano. Além disso, a área da Berrini está fechada para a cidade, e o fato dela desempenhar o papel de pólo comercial de nada favorece para a malha urbana de São Paulo.

Um centro urbano, então, deve aglutinar grande parte das principais atividades urbanas, isto é, as atividades que compõem o conjunto urbano, para fins de facilitar o acesso mais democraticamente possível – necessidades de trabalho, cultura, lazer e informação – com a ressalva que exime a região de concentrar a totalidade dos elementos devido à relevância de aspectos socioeconômicos e culturais que se sobreponham à necessidade de acesso facilitado. Temos como exemplo disso um dos motivos do deslocamento dos escritórios das grandes empresas previamente instaladas no centro velho de São Paulo, que apesar de apresentar um conjunto edificado inapropriado para atender o programa dessas instituições, tinha uma acessibilidade em larga escala muito satisfatória do ponto de vista do usuário de transporte público, o que seria muito satisfatório, mas a dificuldade de acesso apresentada aos usuários de automóveis privados – complicado traçado de ruas e falta de garagens nos edifícios e estacionamentos particulares terceirizados – acabou por ser um fator decisivo para que as diretorias, que prezam pelo seu próprio bem estar e o de seus clientes, escolhessem se transferir para áreas como a da Berrini, que por sua vez não oferece um acesso democrático para seus usuários, tanto quanto um ambiente que propicia a vivência urbana e o exercício das relações adequadas do modo de produção.

Lúcio Costa, ao conceber o traçado do Plano Piloto de Brasília, pensou em quais atividades seriam praticadas na cidade e preparou o centro da cidade, o "Eixo Monumental" – no mesmo sentido de monumental que representa a monumentalidade da metrópole – para receber todas essas funções diariamente. Mas em seu memorando justificativo, Costa evidencia que o conjunto edificado que aglutinasse os meios de produção e suas subseqüentes atividades metropolitanas, que são necessárias para a produção da "cidade funcional, é aquela que responde perfeitamente às necessidades de produção, exatamente restritas às cinco unidades propostas por Le Corbusier (Planejamento Urbano): habitação, trabalho, lazer circulação e paisagem."(Bucci).

Mas para Costa, a cidade como organismo funcional apenas não é capaz de suprir as necessidades de um indivíduo humano – urbano – dotado de espírito crítico e que necessita exercer sua cidadania. Esse elemento abstrato, que não pode ser representado por algum conjunto edificado ou marco arquitetônico fora denominado por Lúcio Costa como Civitas, em complementação à também necessária estrutura funcional da cidade – os já mencionados elementos que "equipam" a cidade – denominada Urbs.

A própria necessidade desse elemento abstrato para o exercício do papel de uma metrópole advém da própria definição de uma cidade e da definição que Lúcio Costa deu a Brasília (transcrito da tese de Bucci), um tanto quanto romântica, que evoca temas de cidadania num tom aproximado do ideário da antiguidade clássica, porém com a objetividade de buscar a vivência sadia e plena do cidadão, este definido por Costa como muito mais que um consumidor e trabalhador, como este fora reduzido nas teorias urbanas economicistas:

"(...) Ela deve ser concebida não como simples organismo capaz de preencher satisfatoriamente e sem esforço as funções vitais próprias de uma cidade moderna qualquer, não apenas como Urbs, mas como Civitas, possuidora de atributos inerentes a uma capital. E, para tanto, a condição primeira é achar-se o urbanista imbuído de uma certa dignidade e nobreza de intenção, porquanto dessa atitude fundamental decorrem a ordenação e o senso de conveniência e medidas capazes de conferir ao conjunto projetado o desejável caráter monumental. Monumental não no sentido de ostentação, mas no sentido da expressão palpável, por assim dizer, consciente, daquilo que vale e significa. Cidade planejada para o trabalho ordenado e eficiente, mas ao mesmo tempo cidade viva e aprazível, própria ao devaneio e à especulação intelectual, capaz de tornar-se, com o tempo, além de centro de governo e administração, num foco de cultura dos mais lúcidos e sensíveis do país (...) " – "Relatório do Plano Piloto de Brasília" Brasília, DePHA, 1991. p.20. Convém, portanto, que projetos de planos de intervenção tenham em primeiro lugar, definido em suas bases ideológicas, qual sua definição de centro e suas funções, para atender com propriedade as reais demandas, não só da região, mas da cidade inteira, uma vez que a área central, agindo como elemento estruturador urbano, se articula e interfere, seja na escala funcional até a escala social, nas demais regiões da cidade. Análises como a do Fórum Centro Vivo sobre o papel de provedor de emprego e moradia para os afixados na área central que estão à margem da inclusão social – moradores de rua, encortiçados, ambulantes – explicitam uma ideologia democrática no aspecto de acessibilidade aos meios de produção dentro da cidade, mas que esquecem de atentar para o caráter diferenciado que o centro histórico exerce dentro de São Paulo, ainda que degradado e esquecido pela elite paulistana.

Também não se pode considerar que a região é somente território de grande potencial imobiliário (ou não), como na ideologia das Operações Urbanas, e definir como centro aquela região que aglutina os mais destacados meios de produção e circulação de capital. Desvencilhar a presença de movimentação e relações urbanas – aquelas atividades destacadas por Costa – do panorama de um foco de movimentação ideológica é fazer uma análise superficial, o que pode se atentar na consolidação do projeto do Vale do Anhangabaú, onde a desintegração de uma área de fluxo de meios de produção à vista dos olhos da cidade tirou o caráter metropolitano daquele marco. Atualmente, um exemplo da congregação de meios de produção concentrados com o desenvolvimento de atuação da sociedade civil é a região da Av. Paulista, onde os equipamentos urbanos satisfatórios e o histórico de uma região que já pertencia à área central expandida antes de se tornar foco de movimentação financeira, somados a esse destaque no olhar nacional conferido a uma das regiões mais economicamente importantes do país, tornaram a avenida em palco de manifestações públicas que chamam a atenção de toda a sociedade.
 

A Lógica das Operações Urbanas

O grande problema enfrentado pelos órgãos gestores do planejamento urbano atualmente é a pequena e escassa fonte de recursos necessários para a implementação e manutenção dos equipamentos urbanos. No caso de São Paulo, tal problema não se limita à administração municipal, a falta de recursos afeta tanto o governo do estado quanto o poder federal e chega a forçar até parcerias entre governos de partidos diferentes em prol de projetos de larga escala, como a expansão da rede metroviária de São Paulo. Ao mesmo tempo, os processos de produção do espaço urbano proporcionam aos agentes de comercialização do solo – incorporadoras, imobiliárias – acesso a grandes somas de capital através de investimentos na valorização do espaço urbano em desenvolvimento.

Faz parte importante do novo projeto de plano diretor recém apresentado pela atual prefeitura de São Paulo e encaminhado para o processo de aprovação na câmara de vereadores uma mudança na lei de zoneamento e uso do solo que abrangeria e transformaria todo o território do município de São Paulo. Dentro do conjunto de mudanças, e talvez o elemento mais importante dele seja a redução da maioria dos lotes urbanos – e entre eles inclusive os terrenos alvos de futuros grandes investimentos imobiliários – a um zoneamento cujo coeficiente de aproveitamento – isto é, a porcentagem de área construída sobre a área do lote – de valor 1.0. Em outras palavras, sob essas circunstâncias, não poderá ser construído mais do que o valor da área do lote, o que impossibilita praticamente a totalidade dos empreendimentos imobiliários atuais e iguala todas as regiões da cidade aos olhos dos investidores imobiliários – a mesma dificuldade de se construir no centro será válida para o resto do município. A única maneira de se construir além dos limites demarcados pelo zoneamento é, então, o artifício do potencial adicional de construção proposto no mecanismo da Operação Urbana. Na verdade, tais mudanças não afetariam, a longo prazo, o processo dos empreendimentos imobiliários, uma vez que o preço final de viabilização do investimento será o mesmo para quem utiliza o lote para construir, uma vez que o preço a ser pago pelo potencial de construção já estaria sendo pago para o proprietário do imóvel. 

A expectativa, caso o plano seja aprovado, é que valor dos terrenos caia, uma vez que a possibilidade de construção e principalmente de lucro despenca devido ao novo zoneamento e que aconteça a transferência do valor estimado do potencial construtivo, que se traduz no potencial de produção de capital através da especulação imobiliária, das mãos do dono do lote para as mãos da prefeitura, com a venda do potencial construtivo, como estratégia de se criar uma ampla fonte de recursos, estes que segundo os responsáveis pelo projeto da Operação seriam reintroduzidos na região alvo da operação – delimitada por lei – e aplicados na criação e manutenção de equipamentos urbanos. A venda do potencial construtivo será formalizado com o advento dos CEPACS (Certificados de Potencial Adicional de Construção), artifício que seria usado nas operações urbanas Faria Lima e Águas Espraiadas, que na verdade funciona com o "lançamento antecipado no mercado financeiro de títulos equivalentes ao valor total desse estoque de potencial construtivo ‘a mais’ (...) gerando recursos imediatos ao poder público. Para aproveitar-se do direito adicional de construção naquela área, o empreendedor teria que adquirir CEPACS no mercado e restituí-los à Prefeitura"(Ferreira e Fix, em artigo publicado na Folha de São Paulo, "Tendências e Debates", terça, 17 de abril de 2001). Sendo o certificado desvinculado do referencial que é o terreno e o empreendimento, os autores do artigo alertam para o perigo de se gerar "um novo tipo de especulação imobiliária, ‘financeirizada’".

A trajetória do planejamento urbano em São Paulo aponta para a apropriação da lógica das operações urbanas para a produção do espaço urbano. Ora, uma vez que as operações urbanas seguem a lógica do mercado imobiliário – não se espera no futuro que se proponha uma operação urbana em uma área sem nenhum atrativo econômico – estabelece-se assim que o planejamento urbano será controlado pelas leis de mercado ao invés do interesse público. As áreas excluídas dos limites das Operações, justo as áreas mais carentes de serviços e abastecimento de equipamentos urbanos, serão excluídas da atuação do órgão planejador graças à lógica criada para a intervenção, onde o planejamento que fora um dia pensado como um todo, será dividido em núcleos de interesse imobiliário, e distribuído entre os investidores.

Teremos então, uma cidade secionada entre ilhas de desenvolvimento custeado pelo governo, que traz a infraestrutura para o usufruto dos empreendedores, sem que essas regiões sejam adequadamente ligadas por ligações viárias metropolitanas e sistemas de transporte coletivo, desprovidas de serviços de interesse público, onde as pessoas que servem e trabalham nessas regiões teriam que arduamente migrar da região onde moram – esta desprovida de qualquer infraestrutura – para seus respectivos locais de trabalho. É a inversão de papeis: o estado, que – na teoria – defende os interesses públicos, deixa o planejamento urbano, que é sua responsabilidade, nas mãos da elite empresarial que obviamente segue seus próprios interesses em prol a sua própria sobrevivência, e reproduz o processo excludente de produção do espaço urbano.
 

Considerações Finais

Devemos encarar a realidade da incapacidade do órgão gestor urbano, a Prefeitura, de planejar e governar o território do município de São Paulo, devido às suas excepcionais dimensões e números. A possível tendência mais fácil de se realizar, é a do fortalecimento e maior independência das sub-prefeituras, com o exemplo da Administração Regional Sé dentro das deliberações do plano Reconstruir o Centro, e da formação e aplicação de planos focalizados como os planos de intervenção para a área central. O que deve se atentar, em primeira instância, é como acontecerá a relação entre o planejamento das regiões separadamente e como o estado, responsável pelo planejamento global, fará as ligações adequadas entre as regiões. O maior desafio para o planejador é como lidar com a concomitância de diferentes escalas de fenômenos dentro de uma mesma região. Por exemplo, a área central tem seu próprio leque de características individuais somado ao paradigma de estar inserido dentro da mancha urbana de São Paulo, que envolve não só o município como as cidades adjacentes, como a ABC Paulista, Guarulhos e Osasco. No entanto, nunca o problema urbano da megalópole fora pensado estabelecendo-se ligações entre as regiões dentro do município e entre a capital e os demais municípios, acreditando – ou apenas se enganando – que tais estruturas urbanas não interajam.

É importante frisar o quanto importante é o acesso mais democrático possível da população aos processos de gestão urbana e quanto isso vem sendo negado, mascarado por um processo decisório falsamente democrático, e por representantes que não tem como objetivo o bem público.O que o estado e a mídia tentam mascarar e a população em geral desconhece é o papel fundamental do acesso público as políticas urbanas e da contestação das diversas organizações ao processo decisório, como os movimentos sociais, a universidade, organizações de bairro e sindicatos, em entre outros. Isso, na verdade, não é novidade, e sim algo constante em qualquer sociedade atual, onde o grau de democratização das políticas públicas já alcançou níveis mais elevados. É importante ressaltar o papel essencial que os movimentos populares exerceram nos anos 80, quando o desdobramento de seus atos alavancou a criação do estatuto da cidade e como se faz importante a participação dos movimentos para a aplicação do estatuto, somado ao plano diretor a ser manufaturado. 
 

Bibliografia:

BUCCI, Ângelo. Anhangabaú, Chá e Metrópole. Dissertação de mestrado. FAUUSP, 1998.

SOMEKH, Nádia. A (des)Verticalização de São Paulo. Dissertação de mestrado.FAUUSP, 1987.

NEGRI, Antonio. Review of Bobbio: Future of Democracy and Which socialism? Capital & Class37: 156-61, 1989.

Publicação do Programa Reconstruir o Centro , da prefeitura de São Paulo.

Revista PÓLIS # 19 : Revitalização de Centros Urbanos. Polis, 1994. 

SITES:

www.reconstruirocentrosp.hpg.com.br/texto.htm

www.vivaocentro.org.br

www.infosampa.prodam.sp.gov.br/sehab/procentro/

www.prefeiturasp.gov.br

www.forumcentrovivo.hpg.ig.com.br
 

Artigos:

Transcrição da Palestra do Professor José Eduardo de Assis LEFÉVRE sobre a "Operação Urbana Centro", na 20^a reunião do Clube das Idéias.

Artigo publicado na Folha de São Paulo, "tendências de Debates", terça, 17 de abril de 2001: A urbanização e o falso milagre do CEPAC, escrito por João Sette Whitaker Ferreira e Mariana Fix.

Artigo publicado no Estado de São Paulo, no caderno "Cidades", sexta-feira, 19 de outubro de 2001: Plano Diretor reduz áreas de zoneamento, por Iuri Pitta.