Brasil: Planos: Plano Nacional de Ordenação Territorial

APRESENTAÇÃO

O debate sobre a necessidade do Governo Federal assumir de forma coordenada ações referentes ao ordenamento do território nacional remonta aos anos oitenta, quando foi concebido o Programa Nossa Natureza, um programa desenvolvido pela Secretaria de Assessoramento da Defesa Nacional, subordinada ao Gabinete Militar da Presidência da República.

A idéia viria a se tornar preceito constitucional em 1988, cujo texto da Carta Magna estabelece, em seu Artigo 21, parágrafo IX: “Compete à União elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social”.

Em 1990, com a reestruturação da Presidência da República, foi criada a Secretaria de Assuntos Estratégicos – SAE e, a ela subordinada, a Diretoria de Ordenação Territorial – DOT, que tinha como atribuições cumprir aquele preceito constitucional.
A estratégia básica da DOT, contudo, limitou-se a elaboração de zoneamentos ecológico-econômicos (ZEE), nos planos nacional, regional e estadual, que se constituem, certamente, em um dos principais instrumentos de ordenamento do território.

A DOT realizou, entre outros, os seguintes trabalhos:
. Eleição e adequação de conceitos e métodos que orientariam os trabalhos de Zoneamento Ecológico-Econômico e de Ordenamento Territorial.
. Plano de Zoneamento Ecológico-Econômico da Amazônia.

Em 1999, mediante a Medida Provisória 1.795/99, a SAE foi extinta e as suas atribuições referentes ao ZEE transferidas para o Ministério do Meio Ambiente pela Medida Provisória 1.911-8/99, e, a partir de então, os ZEEs vêm sendo realizados de forma sistematizada e continuada, em parceria com os estados e diversos órgãos do Governo federal.

A coordenação das ações de ordenamento territorial não tiveram, contudo, uma clara definição de responsabilidades, no âmbito do Governo Federal, sendo por muitos considerada coincidente com as atribuições do Zoneamento Ecológico-Econômico.

Em 2003, a Lei 10.683/03, que estabeleceu as atribuições de cada Ministério, conferiu a responsabilidade
sobre o ordenamento territorial ao Ministério da Integração Nacional e ao Ministério da Defesa.
Desse modo, em 2004, o Ministério da Integração Nacional, fazendo valer o que determina a Constituição Federal, e em cumprimento às suas atribuições, decidiu elaborar uma proposta de Política Nacional de Ordenamento Territorial. Elaborou os Termos de Referência e procedeu a realização de processo licitatório para a contratação de serviços de consultoria para a realização dos estudos, que são apresentados neste documento.
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INTRODUÇÃO

Em consonância com a Proposta Técnica para o Projeto “Elaboração de Subsídios Técnicos e Documento-Base para a Definição da Política Nacional de Ordenamento do Território – PNOT” (MI/SDR - UnB/CDS/ABIPTI/IICA), foram desenvolvidos seis estudos temáticos1 por uma equipe de professores e pesquisadores do Centro de Desenvolvimento Sustentável/CDS da Universidade de Brasília/UnB, juntamente com professores da Universidade de São Paulo – USP, da Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ e da Universidade Federal do Ceará – UFCe.

O presente documento representa o Produto 2 do Projeto, correspondendo ao “Documento base para a definição da Política Nacional de Ordenação do Território”.

Para elaboração deste relatório técnico partiu-se dos seis estudos temáticos, dos quais foram extraídas as principais contribuições, que foram ordenadas, sistematizadas e compatibilizadas entre si para compor o presente texto.

Este relatório é composto por três capítulos: 1- Contextualização; 2- Diagnóstico e 3- Princípios, Objetivos, Diretrizes, Estratégias e Instrumentos. O capítulo 1 apresenta os marcos balizadores da Política Nacional de Ordenamento do Território – PNOT; os objetivos para a formulação de uma PNOT no país e os contextos internacional e nacional. O capítulo 2 sintetiza os principais tópicos do diagnóstico no ordenamento territorial no país, extraídos dos seis estudos temáticos. No capítulo 3 elencou-se os princípios, diretrizes e estratégias como subsídios para a formulação de uma Política Nacional de Ordenamento do Território.

O objetivo amplo do trabalho solicitado buscou bases conceituais, metodológicas e programáticas para uma Política Nacional de Ordenamento Territorial - PNOT. Ainda na perspectiva das bases gerais, os objetivos específicos do conjunto solicitado abrangeram: a) identificar o espectro de concepções e visões conceituais, metodológicas e programáticas, que informam as abordagens de ordenamento territorial de parte de agentes governamentais e privados no Brasil; e b) identificar os campos de interesse e atuação específicos e as relações funcionais entre ordenamento territorial, desenvolvimento regional e planejamento territorial. Uma das referências principais foi a articulação de objetivos econômicos, sociais e ambientais como condicionantes da política.

O trabalho tomou como base uma conceituação de ordenamento do território que se sintetiza no seguinte enunciado: “ordenamento territorial é a regulação das ações que têm impacto na

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1 Os seis estudos temáticos, disponíveis na página na internet do Ministério da Integração Nacional, foram: Tema 1: O padrão de uso e ocupação do território e as principais tendências de transformação; Tema 2: Avaliação dos impactos de planos, programas e projetos no uso e ocupação do território no Brasil; Tema 3: Políticas de ordenação do território – a contribuição de experiências nacionais e internacionais; Tema 4 :Mecanismos e instrumentos de organização do território no Brasil: uma avaliação de eficácia (Logística e ordenamento do território); Tema 5: Espaços geográficos sob o poder da União – uma avaliação da experiência na perspectiva de uma PNOT; e Tema 6: Avaliação do aparato institucional e jurídico-legal na perspectiva de uma PNOT.
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distribuição da população, das atividades produtivas, dos equipamentos e de suas tendências, assim como a delimitação de territórios de populações indígenas e populações tradicionais, e áreas de conservação no território nacional ou supranacional, segundo uma visão estratégica e mediante articulação institucional e negociação de múltiplos atores”.2
Levando em conta que não há um projeto nacional claro capaz de explicar a lógica do ordenamento territorial, discute-se neste trabalho qual o significado histórico da proposição de uma PNOT; quais os vetores e os atores contemporâneos de ordenamento - ou melhor, de reordenamento territorial, na medida em que o território está em continua reestruturação - e como se relacionam esses atores com o Estado.

Para responder estas indagações, o ordenamento (ou reordenamento) do território emerge como uma estratégia possível do Estado para compatibilizar interesses de diferentes agentes na estruturação do espaço.

Para atingir os objetivos pretendidos, foram analisados os seguintes temas:
􀂃 O padrão de uso e ocupação do território nacional e as principais tendências de transformação, demonstradas com mapas analíticos e dados estatísticos e cenários de ordenamento territorial na forma de modelos gráficos.
􀂃 Avaliação dos impactos de planos, programas e projetos no uso e ocupação do território no Brasil, principais ações e instrumentos setoriais e mutilsetoriais em vigência no país que tenham relação com o ordenamento territorial, contemplando também os instrumentos de planejamento e de financiamento do Governo Federal e um breve diagnóstico dos investimentos do setor privado em Políticas, Planos, Programas e Projetos (PPPP’s) relacionados ao ordenamento territorial.
􀂃 Políticas de ordenação do território – a contribuição de experiências nacionais e internacionais na formulação e implementação de políticas de ordenamento territorial, buscando subsídios aplicáveis ao caso brasileiro.
􀂃 Mecanismos e instrumentos de organização do território no Brasil: uma avaliação de eficácia (logística e ordenamento do território), considerada como um dos principais fatores do ordenamento do território do território.
2 Definição elaborada inicialmente pela equipe de sistematização dos temas. 11
􀂃 Espaços geográficos sob o poder da União – uma avaliação da experiência na perspectiva de uma PNOT, por se constituir em uma das peças-chave para a formulação de uma política de ordenamento do território.
􀂃 Avaliação do aparato institucional e jurídico-legal na perspectiva de uma PNOT, com a finalidade avaliar, sob o enfoque legislativo e institucional, a elaboração de planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social, como prevê o texto constitucional, no âmbito de uma Política Nacional de Ordenamento Territorial, a ser formulada e implementada pelo Poder Executivo.

Finaliza-se o Relatório com a disposição ordenada dos princípios, diretrizes e estratégias que, segundo os estudos empreendidos, devem servir de base para a estruturação da Política Nacional de Ordenamento Territorial e seus instrumentos.
Todos os cartogramas, figuras e gráficos citados neste documento se encontram no apêndice A, intitulado Caderno de Figuras.

Os apêndices B e C apresentam respectivamente um glossário com conceitos e termos técnicos empregados no estudo; e os critérios utilizados para a classificação dos mecanismos e instrumentos analisados.

Os seis estudos temáticos que serviram de base para o presente Relatório Técnico estão disponíveis para consulta, em sua íntegra, na página na Internet do Ministério da Integração Nacional.